Czy opodatkowanie emisji dwutlenku węgla może być progresywne? [Promoted content]

Wzrost kosztów ogrzewania i transportu wynikający z polityki klimatycznej Komisji Europejskiej w ograniczonym stopniu wpłynie na budżety gospodarstw domowych – dowodzą ośrodki analityczne z Europy, w tym z Polski.

Webinarium: Czy opodatkowanie emisji dwutlenku węgla może być progresywne? / Piątek (10 czerwca) o 10:30)

CZY OPODATKOWANIE EMISJI DWUTLENKU WĘGLA MOŻE BYĆ PROGRESYWNE? – RAPORT

Mechanizmy podatkowe oraz im pokrewne, które Komisja Europejska zaproponowała w pakiecie Fit for 55, niosą znaczący potencjał dla dekarbonizacji gospodarki.

Nowelizacja Dyrektywy w sprawie opodatkowania energii pozwoli powiązać stawki akcyzy z wartością energetyczną poszczególnych nośników i ich wpływem na środowisko.

Dzięki temu do regulacji wprowadzone zostaną bodźce ekonomiczne wspierające technologie neutralne środowiskowo.

Do tej pory Dyrektywa, wprowadzona w celu ograniczenia zakłóceń rynku wewnętrznego, miała charakter wyłącznie ekonomiczny i przez blisko dwie dekady obowiązywała w niezmienionym kształcie.

W ramach tzw. ETS 2 planowane jest natomiast rozszerzenie unijnego systemu handlu emisjami (ETS – Emissions Trading Scheme) o kluczowe pod względem oddziaływania na środowisko obszary budynków i transportu drogowego.

W rezultacie zmian dostawcy paliw w tych sektorach – podobnie jak dzisiaj elektrownie, elektrociepłownie czy huty – będą zobowiązani do wykupu uprawnień zgodnie z charakterystyką emisyjności paliw stosowanych do ogrzewania domów i napędzania pojazdów.

Taki wymóg będzie stanowić silny bodziec ekonomiczny do ograniczania emisji. Możliwość rynkowej wymiany uprawnień pozwoli przy tym na redukcję emisji w pierwszej kolejności w tych przedsiębiorstwach, w których istnieją ku temu najlepsze warunki.

Proponowane reformy wywołują jednak obawy o niekorzystne skutki społeczne. Decydenci i konsumenci obawiają się dotkliwego wzrostu kosztów ogrzewania oraz transportu i związanego z nim ryzyka ubóstwa energetycznego.

Choć w Polsce nieco mniej gospodarstw domowych niż średnio w Unii Europejskiej ma problem z regulowaniem opłat za energię (4,7 proc. wobec 6,5 proc. w 2020 r.), to jednak 27 proc.  zużywanej przez nie energii pochodzi bezpośrednio z paliw stałych, w tym węgla. Jest to odsetek najwyższy w UE, aż dziesięć razy przekraczający unijną średnią.

Paliwa stałe, jako najbardziej emisyjne, staną się głównym celem proponowanych obciążeń, a ich dostawcy z pewnością uwzględnią dodatkowe koszty w cenach. W latach 2005-2017 Polska odnotowała też 76 proc. wzrost emisji dwutlenku węgla pochodzącego z transportu drogowego, podczas gdy w Unii Europejskiej wskaźnik ten spadł średnio o 3 proc. ETS 2 stanowi więc dla naszego kraju szczególne wyzwanie – ale też szansę na obniżenie udziału paliw kopalnych w obszarze budynków i transportu.

Wyniki najnowszego badania przeprowadzonego przez konsorcjum europejskich ośrodków analitycznych Think Sustainable Europe, w tym warszawski think tank WiseEuropa, wskazują, że wyzwaniu temu można sprostać, a szansę wykorzystać.

Dzięki nowelizacji Dyrektywy w sprawie opodatkowania energii stawki akcyzy na energię elektryczną zmaleją do minimum, a stawki na paliwa kopalne wzrosną, co łącznie przełoży się na dodatkowe dochody budżetu państwa. Nadwyżkę tę, pokaźną zwłaszcza w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, będzie można poddać swoistemu „recyklingowi” i przeznaczyć na dopłaty dla gospodarstw najbardziej zagrożonych ubóstwem wskutek wzrostu cen energii.

Dodatkowe dochody przyniesie także sprzedaż uprawnień do emisji w ramach mechanizmu ETS 2. Część z tych dochodów zasili Społeczny Fundusz Klimatyczny, który Komisja Europejska zamierza powołać jako poduszkę bezpieczeństwa chroniącą odbiorców energii.

Ze środków gromadzonych w Funduszu finansowane będą dopłaty dla gospodarstw wrażliwych energetycznie. Fundusz pozwoli także na finansowanie inwestycji w technologie przyjazne środowisku, np. termomodernizację budynków i rozwój transportu nisko- oraz zeroemisyjnego.

Według szacunków zespołu analitycznego Think Sustainable Europe Polska otrzyma ze Społecznego Funduszu Klimatycznego blisko 1,3 mld euro przy wkładzie własnym wynoszącym ok. 650 mln euro. Korzyść netto Polski wyniesie blisko 700 mln euro, co uczyni ją największym beneficjentem mechanizmu spośród wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej.

Przydział środków i korzyści netto ze Społecznego Funduszu Klimatycznego (w mln euro rocznie) / Źródło: obliczenia własne

Wyniki mikrosymulacji, jaką zespół Think Sustainable Europe przeprowadził przy wykorzystaniu danych Eurostatu z ok. 20 tys. gospodarstw domowych, wskazują, że skutki społeczne reform będą ograniczone.

Zespół oszacował, że przy założeniu wyżej zakreślonych ram instytucjonalnych, dochód rozporządzalny uboższej połowy polskich gospodarstw domowych zmniejszy się na skutek reform nie więcej niż o 2 proc. Reformy będą miały przy tym progresywny charakter: zamożniejsze gospodarstwa stracą więcej, natomiast uboższe mniej – albo wręcz zyskają.

Badanie nie uwzględniało pośrednich skutków reform, takich jak zmiany w zachowaniu konsumentów czy oszczędności, jakie przyniosą inwestycje przeprowadzone dzięki dodatkowym wpływom budżetowym. W dalszym toku prac zespół analityczny uwzględni w swoich szacunkach także efekty tego rodzaju, co może sprawić, że bilans zysków i strat okaże się jeszcze korzystniejszy.

Zmiana dochodu rozporządzalnego polskich gospodarstw domowych na skutek wprowadzenia ETS 2 oraz nowelizacji Dyrektywy w poszczególnych decylach dochodowych / Źródło: obliczenia własne

Wyniki badania wskazują, że ochrona środowiska i ochrona wrażliwych odbiorców energii mogą iść ze sobą w parze. Dopłaty dla gospodarstw domowych – wykorzystujące dodatkowe wpływy z akcyzy a także środki ze Społecznego Funduszu  Klimatycznego – pozwolą ograniczyć negatywne skutki zmian, zwiększając poparcie społeczne dla transformacji. W zależności od warunków ich udzielania świadczenia te mogą także przyczynić się do wyższych nakładów indywidualnych w niskoemisyjne źródła ciepła oraz środki transportu.

To ostatnie przypomina o kluczowej potrzebie zrównoważenia celów pomiędzy perspektywą krótko- a długoterminową. W krótkim okresie dopłaty zapewnią osłonę społeczną, zanim odbiorcy i dostawcy energii zdołają dostosować się do zmian regulacyjnych. W dłuższym okresie inwestycje w nowe technologie pozwolą odbiorcom i dostawcom dostosować się do tych zmian, zmniejszając rolę dopłat.

WiseEuropa należy do sieci europejskich ośrodków badawczych Think Sustainable Europe, która od 2019 r. dostarcza decydentom analizy na potrzeby polityki opartej na dowodach. W ramach badania nad skutkami społecznymi pakietu Fit for 55 zespół analityczny przygotował raport sumaryczny, serię raportów cząstkowych poświęconych wybranym krajom, w tym Polsce, a także studium metodologiczne.